案 由：下大力气，加快推进特区关内外一体化进程
提 案 人：致公党深圳市委员会
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三十年前，为确保香港的平稳过渡，为全国改革开放当好“试验田”，深圳通过设关被划为两部分，关内328平方公里为经济特区，其余1621平方公里为特区外区域。它们分别按不同的法律和条例进行管理。在当时，这无疑是正确的选择。但随着时间的推移，在香港平稳过渡十多年之后，这种划分带来的负面效应也逐渐凸显。2009年全市生产总值8201.23亿元，关内与关外生产总值比为1.2：1，关外每平方公里产值仅相当于关内的21.2%。由于受关卡阻碍，目前特区外无论是在基础设施、市政配套，还是在公共服务水平、城市和社会管理等方面，均与特区内存在明显的差距。
2009年5月，国务院正式批复《深圳市综合配套改革总体方案》，尽管该方案中没有明确提出“深圳经济特区扩大到全市”，但中央明确指出相关需要突破的重大事项可以专项申报，2009年8月，《深圳市综合配套改革三年 ( 2009 2011 年 ) 实施方案》明确了今后三年深圳综合配套改革的主要内容和任务，重头戏包括向中央申报将特区范围扩大至全市。2009年10月，深圳市已通过广东省政府正式向国务院申报。种种迹象表明，中央很有可能在今年内尤其是在深圳特区30周年之际正式批准“特区外扩”。
十余年来，“关内一体化”一直是深圳市民较为关注和市委市政府极力推进的一项重要发展战略，尤其是2004年宝安、龙岗实施城市化以来，更成为每年深圳“两会”的热门话题。在中共深圳市第五次党代会上，王荣书记提出要努力实现特区内外一体化、均衡化、现代化发展。为此，致公党深圳市委在充分调研的基础上，同时整合了几年来市民和人大代表、政协委员的部分建议，专门就加快推进深圳特区内外一体化提出八项建议：
一、建议市人大准备关内外一体化立法
扩（二线）关或撤（二线）关是关内外一体化的最重要步骤，将对深圳市民的社会心理上产生根本性的影响和改变。深圳应及早研究撤关的实施步骤，一俟中央政府批准特区外扩，即尽快加以落实，应尽可能采取“撤关”的方式，最快速度地消除布吉、梅林、同乐、南头等主要关口对深圳关内外交通一体化的负面影响。
撤除二线关、推动关内外城市软硬件一体化，可能是深圳政府未来20年最重要的中心工作之一，也是深圳经济和社会发展的重要抓手，对此重大事项，应确保在法治的轨道上进行。因此，建议深圳市人大立法出台《深圳市促进关内外一体化条例》，作为推动关内外一体化的制度依据。
二、规划先行，关内外应列入统一规划
根据我委在关外两区和两新区调研的情况，大部分受访者均认为关内外一体化，必须在规划理念上先行一体化，在做任何方面的规划时，均应视关内外为一个统一一致的城市体，而不应以“二元城市”为出发点，实行关内关外两个原则两种思路两套标准和要求。因此，规划部门心中要先“撤关”。
当然，规划部门在过去几年里已做了许多工作，比如在关外规划了四大新城的建设，推动关外的城市功能向关内看齐甚至在规划理念上超越关内。现在需要做的是除四大新城之外，要在整体上把全部关外地区均衡地完善其城市功能。
三、财政统一，财力应向关外倾斜
许多推动关内外一体化的政策，最后都要落脚到财政投入和财政体制，建议深圳市政府进一步改革市区两级财政体制，应在以关内外财政体制并轨为方向的同时，将财力向关外倾斜，无论是政府投入，还是鼓励企业投入，均应将城市建设的重心放到关外来，在关外布局重大的市政、公共服务设施和商业设施。
四、市政基础设施建设标准一体化，切实解决关外“行路难”的问题
鉴于深圳关内外城市一体化的现实和趋势，市委市政府应痛下决心，逐步解决疏通关内外的市域高速公路的收费问题，为深圳城市一体化并成为珠三角的服务中心创造基础条件。
由于近年来特区外社会经济的快速发展，城市化进程的加快推进，机动车保有量迅速增长，但交通基础设施历史欠账较多，道路、轨道、公交系统建设相对滞后，很多区域仍然停留在公路和城镇交通阶段，还没有按照城市道路交通的标准和要求进行规划、建设，导致特区外交通拥堵现象严重，区域不断扩大。以龙岗区2007年统计数据为例，全区道路网总长度为l099公里，路网密度为4．1 km／km2，大大低于深圳市城市规划标准的9．0km／km2，符合城市道路标准的仅占现有道路总量的40％。倘若道路建设等市政设施的投入全部或部分由区级政府承担，建设和改造必然进展缓慢。因此，市政府应专门拨出财力，对关外各区的市政道路等设施按照关内标准进行改造和更新，订立一个时间表和计划，解决或基本缓解关外的交通拥堵问题。
由于历史原因，目前特区外公共交通的现状是公交营运水平不高、线网覆盖率偏低，公交站台等配套服务设施规模不一、标准较低且数量较少，多为公交公司或居委自建；公交场站数量少而规模不足，且多数为企业租借，特区外市政府投资建设投入使用的公交场站仅有3个。对此，政府应尽快落实向市民所作出的“关内外公交服务同质化”的承诺，并将关外公交整合的时间表提前到大运会召开之前完成；对关外两大公交公司的各项技术（公交车辆）和服务要求标准应向深圳公交集团看齐；物价部门应重新修订涉及到关外公交服务的价格标准，避免节假日期间出现公交以“恢复价格标准”名义而实施的“涨价”行为。
五、加大关外环境投入力度，真正把关外当作“城市”来管理
长期以来，深圳形成了关内是城区、关外是郊区的观念，从某种意义上讲，并没有真正把关外当作“城市”来管理。目前深圳关外两区虽已成立城管局等管理部门，但仅在宝安、龙岗中心区实现了真正的城市管理，各街道办仍类似乡村的管理。因此当务之急是将关外四区各街道、片区实现城市管理全覆盖，作为城区或组团单元来管理。
新一届深圳市委提出“做城市”，这个城市应该是全域深圳而不仅仅是关内和关外部分片区；所谓的“做城市”也绝不仅仅是做产业，而更重要的是城市功能，为区域和全国、亚洲提供服务的功能；过去四大新城的规划更着眼于产业功能，在树立新的“做城市”观念之后，不仅四大新城，全部关外地区应象关内一样塑造其城市功能。
深圳的公园管理分为市、区、街道和社区四级，分属不同的投资主体，也有不同的管理体制。市级公园（主要集中在特区内）已于今年4月底启动改革，设立市公园管理中心对市属公园进行集中管理，此一改革的要害在政府购买公园之专业服务，是一个值得称许的改革方向。那么区级公园能否在解决维护投入问题之后纳入到此一管理机制中来？建议将区级公园也纳入到管理机制中，今后再逐步解决街道和社区公园的管理体制。
从市容环境来说，关外与关内的差距很大，这其中很重要的一个方面就是城市绿化相关指标（绿化覆盖面积、建成区绿地率、人均公园绿地面积等）低。虽然关外两区的绿化面积并不算低，就譬如龙岗，主要是大鹏半岛贡献了较多的绿地，而龙岗城区和各个街道的中心城区，绿地率就低得多。政府应提高市容绿化的标准。目前市发改部门按80元/平方米的市政道路绿化标准进行批复,建议将标准提高到100～120元/平方米，同时在规划时应尽可能根据土地的实际情况编制专项绿地规划,避免因拆迁、用地等情况而无法实施各种绿地、市政道路及其绿化带。
应加大对关外市容保洁的标准和垃圾处理场的建设力度，提高垃圾的无害化处理率。关内外城市清扫清运单价相差甚大，清扫单价在市区内为11—39元/平方米/年，而关外的龙岗区仅为3.2—4元/平方米/年。
关外环保设施的供给与需求相比缺口较大，例如污水处理厂的布局与建设远落后于需求。关内外的环境状态差异与产业结构有关，但不能以此为理由放松对关外环境治理的责任。同时，在环保方面相差较大的是关外的执法力度不够。这是因为目前关内外执行的相关法律不同，关内执行深圳特区条例而关外仍在执行广东省相关法律，造成对相同的违法行为却产生不同的法律后果，在特区外扩之后，才能根本解决这一问题。
六、切实提高关外公共服务水平，实现关内外公共服务均等化
目前广东正在全省范围内推动公共服务均等化，在深圳牵头之下，珠三角东岸之深莞惠地区亦倡导区域之公共服务均等化，但对深圳而言，其实最重要而紧迫的是实现关内外公共服务均等化。
教育这一块，尽管这几年教育的财政投入逐年增加，尤其是96所村办小学的改造和对口帮扶，使关外的学位供应和教育质量已得到很大提高，一定程度上趋向均衡化。但投入力度关外比关内仍有很大的差距，仅生均预算内教育事业费就低于全市平均约1000元，从而影响了教师队伍素质的提升，也是教育水平整体得不到全面提高的关健所在。应鼓励市属名校在关外办分校，增加关外优质学位的供给，同时加大对关外民办教育和学前教育的扶持力度。
医疗卫生这一块，近年市政府加大了在关外的投资力度，关外四区正在每区建设一所市级医院，但是相对于关内各区，关外仍然十分缺乏公立大医院，床位和医护人员数量相对于需求均严重不足，医疗水平更远低于关内各区。其中一个很重要原因是关外医疗机构对医护人才的吸引力较低。政府应在关外每一个主要城市组团的交通便利地段，布局大型公立医院，采取倾斜措施鼓励高水平医疗人才入驻，改变关外大部分街区由民营中小医院为主提供医疗服务的局面。
相比较于教育和医疗，关外的文化体育设施及服务更为不足。深圳市级的文化和体育设施多集中于关内各区尤其是福田中心区，关外各区除大运会体育中心外，市级文体设施几乎为零。市级财政应加大在关外投资建设市级文化体育设施，包括文化馆、群艺馆、美术馆、音乐厅、博物馆、体育场馆（网球中心、游泳馆、足球场等）等。
社会治安亦是关外最急需改善的政府公共服务。在深圳经历了2003年前后的治安严重恶化阶段后，经过政府和警方的努力，近年关内的社会治安确实明显好转，但关外尤其是部分街区社会治安形势仍比较严峻，在外界形象不佳。政府应进一步促进警力下沉，并将下沉的方向集中在关外薄弱地区，严厉打击这些地区的准黑社会组织，遏制恶性案件高发的势头，从根本上改变关外治安状况。
七、加快关外社会管理体制改革
在《深圳市综合配套改革总体方案》中，市委市政府将社会管理体制改革的试点主要放在了关外的坪山新区和光明新区，这是富有远见和建设性的。但目前几个试点单位在以合并街道办和社区两级管理体制为主要特点的改革方面进展较为迟缓，尤其是涉及到城中村的管理体制改革，面临较大阻力，很难推动。市委需要加大政治支持力度，强力推进以街社整合为主要特点的基层社会管理体制改革，在试点有成效后迅速推广到全市范围，构建与关内同质化的基层社区管理体制，既确保基层自治的实施，亦促进政府公共服务在关外的普及性供给。
深圳有限的已注册社会组织主要集中在关内，关外数量较少，社会的组织化程度很低。市政府应在社会管理体制综合改革的框架下，推动关外各区的社会组织发展，同时亦鼓励关内的社会组织向关外提供各种服务，尤其是涉及到关外城中村、外来青工的非盈利机构，应鼓励其在关外发展。
虽然深圳市关内外已实现了社保全覆盖，但是户籍人口和非户籍人口的社会保障差异在关内外同样存在，在关外的表现亦更为明显。如何提升关外非户籍人口的社会保障水平，尤其是克服外来工退保现象及其中的不公平因素，是我们应该重视的一项工作。
八、以人为本，按关外实际管理人口数量配置公共管理资源
关内外一体化的最基本追求是人的平等，市域内所有市民平等地获得政府的公共服务，获得平等的创业、事业的机会，获得平等的生活保障。因此深圳推进关内外一体化应确定“以人为本”的原则，避免“见物不见人”的现象，即便关外各街区达到和关内同样的高楼林立的外表，倘若软件和社会领域不能达到关内的水平，我们的关内外一体化仍然是失败的。
而“以人为本”的前提，就是承认的所有在深圳生活的中国人的法律权利，将其纳入到政府公共服务覆盖的范围之内。因而对关内外社会一体化来说，其中最为关键的一环是人口统计，因为这是政府提供公共服务和投入财政资源的依据，现状是宝龙两区流动人口占据相当大的比例，有着巨大规模的实际管理人口，而政府的财政投入是以常住人口的数量来统计的，统计数字不承认其中相当比例的实际管理人口，从而导致政府投入严重不足，关外的公共服务水平远低于关内。因此以务实的态度承认关外的实际管理人口，并依据此数据来配置关外的公共资源，是关内外一体化的其中一个重要前提。
总的来说，虽然我们很难要求关外的软硬件设施在短期内达到与关内媲美的程度，但至少本届政府应将它作为工作重心，显示出施政的决心和力度，在任期内将关外各片区普遍提升到宝安、龙岗中心区的治理水平。只有首先特区内外做到了一体化，深圳城市化整体水平才能得到提高，参与珠三角其他城市的一体化才有可靠的基础。
