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关于珠三角东岸环保合作机制的建议

发布时间:2018-09-04      作者:本站新闻

深圳市政协五届一次会议提案

案 由:关于珠三角东岸环保合作机制的建议
提 案 人:致公党深圳市委员会
通讯地址:福田区上步中路1004号一楼114
电话号码:82094570
邮政编码:518006


  在2008年12月30日国务院下发《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》之后,全省即进入到推动落实《纲要》的阶段,之后广佛肇、深莞惠、珠中江三个城市圈也分别签署了一体化的合作协议,建立了合作机制,并分别就单项议题展开磋商。值得肯定的是,在三个城市圈的合作协议中,均将环保合作列为较为优先的课题,显示在珠三角各市区域合作的多年磨合中,已越来越认识到在环境生态保护方面不合作所带来的恶果,是整个区域均不能承受的。
  就珠三角东岸环保合作而言,分别有河流污染防治、海域环境生态保护、大气污染治理等几个重要方面,而且均有急迫的课题需要尽快推进。
一、东岸环保合作目前重点在界河及跨界河流治理
  2009年4月7日,在落实《纲要》惠州现场会上,广东省委书记汪洋要求深莞惠三市限期治理淡水河。2009年5月16日,深莞惠第二次联席会议上,共同签署了《界河及跨界河综合治理计划》协议。根据该项协议,三市将把深惠跨界河流龙岗河坪山河―淡水河、深莞跨界河流观澜河―石马河、深莞界河茅洲河干流和支流作为重点,以流域水质改善和保护为核心,加快污水处理厂、污水收集管网和污泥处置等设施的建设,加大垃圾无害化处理和工业废水达标排放管理力度,积极清理畜禽养殖场,防止面源污染。
  珠三角东岸共享一个母亲河,珠江三大支流之一的东江,但三市对这条母亲河实在没有尽到爱护之责任,20多年急速工业化已严重戗害了母亲河的美丽容颜。东江在河源市东源县以上的河段,及其支流新丰江等,至今仍保持了内河一类水质标准,万绿湖水至今基本仍可直接饮用,但到惠州段早在数年前就已恶化到二类水质,近年有急剧向三类水质下滑的趋势,惠州市区因而并不从东江取水,而是取其支流西枝江水;东江东莞河段数年前就已下滑到三类水质,近年则几乎达到四类水质的程度。东莞主要饮用水源也不直接从东江干流取水,而是从东江南支流取水。
  三个城市中东江干流并不流经深圳市域,深圳是一个没有大江大河可作饮用水源的城市,深圳的饮用水源除了一小部分靠小流域水库集水外,大部分却要靠东深供水工程来提供,也就是说,三市只有深圳主要是从东江干流取水。东深工程运河起自东莞市桥头镇,流经司马、旗岭、马滩、塘厦、竹塘、沙岭、上埔、雁田及深圳等地,终点为深圳水库,年供水约18亿立方米,其中约1/3供应深圳,接近2/3供应香港。
  虽然广东省在2006年将整个供水运河采密封管道运输,避免了沿途污染,但是取水口的东莞河段,东?室蜒现匚廴荆苣迅纳啤;繁W橹躺推接?2004年分别在密封水管的入口地带抽取32个样本,在源头水样本中,大肠杆菌超标3,200倍、部分样本发现重金属如水银等,「污染程度犹如粪水」。深圳水务只能采取技术手段努力使之达到可饮用状态,但1000万深圳人饮用的水是整个珠三角质量最差的,应该没有疑问。这也是河源提出从万绿湖直供优质直饮水建议后,深圳响应最为积极的主要原因。
  如何避免东江水体污染,尽力恢复东江干流水质,应该是东岸环保合作中第一重要的事务,这是东莞、惠州两市必须重视的事情,深圳、香港也不能置之度外,因为深圳、香港是最大的利益相关者。
  当然在三市政府议及环保合作时,莞惠两市却更热衷于提出关于淡水河污染以及东宝河(茅洲河)治理问题。其中淡水河源自龙岗区,经惠阳淡水之后注入东江支流西枝江,由于龙岗的工业及生活污染,威胁到下游西枝江惠州市主要水源;而东宝河则为深莞西部地区界河,两岸两市高污染工业密布,谁都不负责任,最终使得东宝河集污染与洪涝两大灾害为一体,成为深莞两市心头之患。
关于淡水河治理,2009年7月20日,深圳惠州两市界河及跨界河流综合治理工作协调会在惠州举行,宣布成立了深惠两市工作组,确定《深莞惠界河及跨界河综合治理专责小组章程》,重点研究了两市治理工作计划安排,根据计划,两市预计4年内(2009~2012)共投60多亿元进行淡水河流域的综合治理。
  关于东宝河(茅洲河)治理,2009年5月11日,茅洲河综合治理工程现场会分别在东莞长安、深圳宝安两地举行,副省长李容根等出席会议。会议确定莞深两市将会投155亿元分三阶段整治茅洲河治理流域。
  东岸河流污染合作治理问题,必须提到的还有深港界河深圳河的治理。这条短短的河流,虽经港深两大亚洲一流城市的十多年共同努力,投入十数亿资金,并于2007年宣称初步达到了治理目标,但深圳河水质仍未恢复到景观河的水平。
  当然,东岸河流污染的典型还有东莞石马河及其支流观澜河等多条河流。东岸河流治污问题可谓任重而道远,是东岸环保合作中的重点和难点。东岸三市需要对整个东江中下游全流域污染状况进行普查并建立数据库,系统研究治理方案,仅某个城市对某条小河或某个河段进行整治,效果往往是事倍功半。
二、近海污染治理尚未成为三市合作重点
  关于海洋污染。东岸三市需要共同保护的海洋主要是两片,大亚湾和珠江口;倘若把香港也算进来,则还包括大鹏湾和深圳湾。
  大鹏湾算是这四片海域中保护得最好的一片,因深圳基本未在大鹏湾海域布局任何污染型工业,无论是盐田区,还是大鹏半岛,均以物流和旅游休闲产业为主,而香港侧则基本未开发大鹏湾一带,使得大鹏湾保持了较好的水质。
  深圳湾在深港西部通道建成后,事实上已成为深港内湖,在取消了近海养殖产业之后,深圳湾水质近年有所改善,但是深圳大规模填海造地,对深圳湾的生态环境造成的影响也是难以恢复的。
比较令人担忧的是大亚湾。由于广东省在大亚湾沿岸规划世界级的石化产业园区,使得大亚湾的海洋水质保护面临威胁。事实上,在中海壳牌项目上马之前,为了确保其上马,国家已将大亚湾海洋水质的保护标准从海洋一类水质降为二类水质,但二类水质能否确保,现在还是个未知数。
  大亚湾海域拥有整个广东省海岸线上不可多得的滨海旅游资源,但石化产业基地的兴建可能会对大亚湾海域旅游开发形成较大的负面影响,无论是深圳大鹏半岛,还是惠州?桨氲海ㄎ晃菹卸杉倩兀呛Q笪廴局荩褂泻说缯局牵欢ǔ潭壬嫌跋炝怂浅晌侵藜渡踔潦澜缂兜男菹卸杉僦行摹?
  珠江口海域的保护不仅仅涉及到东岸地区,西岸和顶端的广州均有责任,而东岸的东莞处在珠江口的上游,负有保护珠江口海域的责任,东莞不应回避这一责任,应竭力避免在其沿珠江口地区布局污染型工业。
三、空气污染很难确定责任
  相对于河流和海洋污染的责任容易清晰,空气污染很难确定责任。
近年来,冬季处于下风向的香港一直在抱怨自己成为珠三角空气污染的受害者,香港特首曾荫权为此多次前往广东,同当地官员会面,讨论日趋严重的空气污染问题。据香港一些电视台报导,香港的天空被一大片浓雾覆盖,连续几年,香港烟雾问题严重到能见度少过1公里的情况每年超过50天。香港媒体认为,空气污染不但影响香港人的健康,还影响香港的经济发展前景。如果香港环境不改善,香港人民本身的健康要受到影响,生产力将会下降,同时,香港的竞争力方面,如果外商怕空气污染,他们的雇员不愿意到香港来工作,如果派他们到香港来工作,就要增加他们的工资,这样一来,他们的竞争力就下降了。
  但是当香港向广东施加压力时,珠三角的各个城市均推诿自己的责任。相对来说,惠州可以撇清自己对香港所负的责任,因为惠州并不处在香港的上风向,而且与香港隔着较高的山峦。深圳则辩称自己甚少大气污染型工业。
  空气污染并非仅东岸合作可以解决,需要整个珠三角共同的合作。
四、东岸环保合作需要创新机制
  珠三角东岸的环境生态保护,其严峻形势,在整个中国沿海地区可能都是较为突出的,其中深圳形势渐趋好转,东莞略有好转,惠州可能还有一个继续恶化的局面。无论是珠三角东岸还是全国,看来仍无法避免西方先污染后治理的老路,而且治理的成本将大到惊人的程度,以至于我们须反思它是否吞噬掉了我们这些年经济发展所创造的全部福利。东岸其实已十分典型,一条短则十几公里的小河,污染起来短短几年就可以达到惊人的程度,但要治理起来,投入动辄数亿十亿,而且还多年治理不能根本好转。未来珠东须投入的治理成本,倘要达到一个哪怕河流不黑不臭的水平,可能就要数百亿上的资金也未必能实现。
  而且对尚未转变发展观念的地方政府来说,为什么要投入这数百亿资金进行治理?其动力仍然不足,更不要说要三个城市政府超越利益局限,共同合作来进行综合治理了。
现实来看,无论是东岸,还是整个珠三角,环保方面的合作,其动力来源,除了自身科学发展的需要,和本地人民幸福生活的要求,香港和澳门成为主要的政治压力也是一个有意思的特点。港澳所能形成的国际舆论,先作用于中央政府,再倒逼粤省政府,之后层层压下来,使珠三角各地市无法逃避政治责任。
  不过香港人对珠三角环保的压力,过分集中在显而易见且受到直接影响的大气污染方面,而对海洋生态环境保护的积极性就次之,与香港人生活相关性较小的河流污染就更懒得看一眼(这些污染状况,离香港中心市区太远,最直接与香港人相关的深圳河污染,也还在香港的郊区的郊区)。因此笔者认为,珠三角环保合作的政治压力,更应该来自于珠三角地区的人民自己。
  如果珠三角东岸决定将环保合作置于一个十分重要的地位,那么建立何种环保合作机制便是接下来一个十分紧要的课题。这个机制既要尽可能借助于行政权力的权威和效率,更要采取市场化的博弈机制,使得不同行政区域之间能够共同?龊靡患隆7裨蛉魏我桓龊献飨钅慷蓟嵯萦谖扌葜沟恼车敝胁荒茏园巍?
  以前常用的办法是将一件事相对清晰地分割成两件事,然后由合作的两方合司其责,共同完成之后进行对接。比如深港西部通道,就是在完成规划和设计之后,双方各干各侧的工程及配套,只不过在进度方面互相督促,最后大桥在中点的对接共同完成。但这种做事的方式显然不合适于环保合作,因为此类事项以前难以合作的原因就在于,一件事不能切割成两件事。
  “深圳河治理模式”是否值得借鉴?由深港两地政府共同出资,合组一个业主方,推动此一件事的运作。但是出资比例如何确定是这种模式的一个难题。深圳河治理是由中央政府出手干预,使得双方较容易就出资比例达成一致,而且深圳河问题的责任相对较清晰,无论是污染,还是洪涝灾害,责任大部分在深圳方。
五、建议设立“珠三角东岸环保合作基金会”
  珠三角东岸建立环保合作机制,理应借鉴合组业主方的方式,但是如何确定出资比例将是一个极度难以协调的课题,因为任何一个需推进项目的各方责任都是如此地难以清晰化。按现行的体制惯性,其结果必然是铁路上的警察,各管一段,以淡水河治理为例,则结果就是深圳方面解决自己境内的污水排放问题,惠州方面解决自己境内的污水排放问题。
  如果说,涉及到河流的共同治理此一问题还比较容易解决,比如可以考虑在深惠边界设立高标准的水质监测站,以确保深圳段河水流入惠州境内时,水质达到一定标准,而惠州段之淡水河、西枝江在流入东江时,亦须设立监测站,以确保其流入东江的水质达到同样标准。但是如果涉及到海洋水质量问题,何以划出边界来确定责任?更不要说空气污染问题,更无法设定边界来确保责任。因此划定责任边界、各自筹集资金进行治理的模式可适用的范围十分有限。
  我们的建议是,设立一个“珠三角东岸环保合作基金会”,作为珠三角东岸所有需两方以上合作的环境治理项目的共同业主方。各方一次过解决出资比例问题,省得在每一个具体项目上再去争吵。也许在这一次的争吵会十分激烈,甚至要拖较长时间,但一旦解决之后,就可一劳永逸,避免每个单项的项目上再去争吵不休,影响具体的项目操作。
  我们设想基金会的资金来源,大头来自于珠三角东岸四个城市的财政注资。其中深莞惠三个城市每年约定一个地方财政收入的比例数,比如1%,共同注入东岸环保合作基金。以2008年为例,深莞惠三市的地方财政收入分别为800.36亿、209.22亿和78亿元,合计为1087.58亿元,则可提取环保基金10.87亿元。当然也可以某年(比如2008年)各市的环保投入为基数,每年按一定比例增长,共同投入东岸环保基金。
  由于东岸的环境生态保护,香港必定不能置身事外,而且环境的治理香港亦将是重要的受益者,香港特区政府可以每年注入一笔资金,亦可以当年的府库收入的比例为定额。
  当然,由于香港、深圳两个城市的经济总量比较大,政府财政收入亦更为可观,这样的抽取比例可能会令深圳政府觉得吃亏,比如深圳可能会认为,东莞为本地区贡献了太多的污染物,而其投入的环保基金占比则太小,又或者说惠州的壳牌石化工厂才是大亚湾更主要的污染来源,为何惠州却向基金投入最少的资金。这样的争吵其实毫无意义,因为责任的比例是根本无法量化的,但可试想一下,受益的比例同样也是无法量化的,更何况四方的责任或受益也是混合在一起无法分割的。假使东莞或惠州因为财力有限而不去治理东江污染,最大的受害者岂非正是深圳?同样,对大气污染的可忍受性来说,香港肯定高过深莞惠地区,倘若珠三角东岸环境持续恶化,对以服务业为主要产业的香港和深圳来说,其负面影响将是最大的,因为服务业就业人群对环境生态的要求更高。
  因此最公平的办法,肯定是以财力、能力的大小来决定投入规模,能者多劳,实力强者,责任也理应承担得多一些。虽然不一定采取地方财政收入比例的办法,但香港、深圳作为区域内的领导力量,必然应该为本区域的环境改善作出最多的贡献。
  基金会也可以向民间募资,也可申请国际上各类公益基金资助项目。同时未来本区域参加各种碳排放交易的所得,均应注入该项基金,用于改善本地区的生态环境质量。
  事实上本区域所有大企业,尤其是类似中海壳牌这样的大型石化企业,都有道义责任向东岸环保基金会进行捐助。基金会可经常性展开各项募款活动,以扩大民间募资在基金中所占的份额。除此之外,所有热爱环保公益事业的个人,亦可向基金会捐款。政府应给予捐款的企业和个人抵扣个人所得税和企业所得税的政策优惠。
六、基金会的运作机制
  我们建议基金会的总部可设在深港河套地区,采用香港的基金会内部治理和外部监管体制。港深莞惠四地政府均派环保官员进入基金会理事会,除此之外邀请世行或亚行的专家,以及国内或国外的环保专家进入基金会理事会,共同决策。而基金会的监事会则吸收本区域重要的环保NGO组织负责人、各大媒体环保线的记者和评论员、四地的议会代表进入。基金会每年向全社会公布工作报告、财务报告和专业审计机构出具的审计报告,并就每一个治理项目召开新闻发布会。
  设立此基金会的条例应由四地立法机构全部通过,并向全国人大备案,经此一程序方便深莞惠三市的相关?普式鹂梢源蛉肷柙谙愀鄯晒芟较潞犹椎厍幕鸹嵴驶А?
  基金会事实上将承担一个东岸环保合作的母基金的功能,具体到每个项目,如果长期需要,也可以设立专项子基金,比如可以设立“大亚湾海洋保护基金”或“东江生态环境保护基金”,进行专项运作。企业或民间捐款占到子基金一定比例的,可以根据该企业要求来命名该子基金。
  我们建议由此基金会对整个东岸环境治理项目进行全面的调查研究,建立整个东岸地区生态环境质量的数据库,并建立全面完整的监测网络,并将相关数据库对全社会公开,除了可让数据全社会共享外,亦行社会监督之实。
  同时清理出东岸生态环境治理的项目库,制订东岸环保总体规划和项目推进计划,由理事会通过项目的优先秩序和进度。基金会将作为珠三角东岸地区环境治理唯一的业主方进行所有项目工程的招投标,并对治理效果进行跟踪评估。
  当然,如果基金会运作十分成功的话,最终也可以实现的一个目标是:东岸所有的环境治理项目,而非仅仅是需要跨市合作的项目,均由东岸环保基金会来统筹治理,而东岸四座城市的所有环境治理经费(所征收的全部排污费,和政府的专项拨款),均全部注入基金会。而三市的环保局,则可以大规模瘦身,只保留最基本的行政职能。