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关于深圳市进行新一轮行政区划调整的建议

发布时间:2011-01-24      作者:致公党深圳市委员会

深圳市政协五届二次会议提案

案 由:关于深圳市进行新一轮行政区划调整的建议
提 案 人:致公党深圳市委员会
 

    行政区划是一个地区行政管理体制的重要组成部分,因而行政区划调整也是行政管理体制改革的一项重要内容。无论是就全国而言,还是就某个地区而言,行政区划既具有一定的历史延续性,也会经常处在变动和调整之中。行政区划同时也是生产关系的一种表现,它必须适应生产力发展的要求,并为生产力发展服务,在适当时候,对行政区划进行适当的调整,往往对解放生产力起到关键作用。
    最近几年时间里,国内一些中心城市,包括北京、上海、广州、天津等,都进行了一定程度的行政区划调整,重组了辖区内的空间资源,对推动地区的区域均衡快速发展起到了重要作用。
    这包括:2010年6月底,国务院批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示,同意合并东城区、崇文区,设立新的“东城区”,合并西城区、宣武区,设立新的“西城区”;2009年5月初,国务院批复上海市《关于撤消南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》,同意撤消上海市南汇区,将其行政区域并入上海市浦东新区;2005年4月底,国务院批准广州市撤消东山区、芳村区,将原东山区并入新的越秀区,原芳村区并入荔湾区,从番禺区分拆出南沙区,在原广州经济技术开发区基础上,整合周边农村地区,设立萝岗区;2009年11月初,国务院批复了天津市报送的《关于调整天津市部分行政区划的请示》,同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区,设立天津市滨海新区,以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域。
   深圳市的行政区划,自1992年底将原特区外的宝安县拆分成宝安、龙岗两区,1997年10月从原罗湖区拆分出盐田区以来,十几年里没有大的变动,只作了微幅调整,主要是部分街道办的拆分,比如2006年4月将原布吉街办拆分为布吉、南湾、坂田3个街办,将原龙华街办拆分为龙华、民治、大浪三个街办。原经济特区管理线,成为一条天然的区级边界线,并成为深圳重组空间资源难以逾越的障碍。
    2010年8月,国务院批复同意将深圳经济特区扩大到全市,打破了原经济特区管理线这条天然屏障,使得深圳像京沪穗津那样对空间资源进行较大的调整重组成为可能。我们认为,深圳市应深入研究现行政区划的现状问题,根据我市的空间规划布局和行政管理体制改革的要求,进行审慎而又大胆创新的行政区划调整,为深圳未来建立领先全国的良善城市治理结构打下一个坚实的基础。
    一、深圳新一轮行政区划调整应遵循的原则
    一是符合《深圳市综合配套改革总体方案》中关于“行政管理体制改革”所确立的战略方向,与2009年1月出台的《中共深圳市委、市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出的“减少行政层级,实行一级政府三级管理”这一改革方向相一致。
二是遵循国务院批复的《深圳市城市总体规划(2010——2020)》,从有利于生产力要素资源在空间内的整合配置,有利于深圳的产业结构调整和经济转型的角度出发,与新版城市总规在空间布局上“两个中心、五个次中心、八个功能组团”的规划相衔接。
三是尊重现已形成的城市片区,以及地理条件(包括山陵、交通干道)对都会区的分割现状。
    四是必须确认尽可能减少扰民的原则,对原社区、甚至街道办不作大的切割。

    二、对深圳新一轮行政区划调整的建议
    前述《中共深圳市委、市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》中,提出“探索功能区管理模式。根据经济社会发展的需要,积极探索功能区管理模式,在总结光明新区经验的基础上,增加先进制造、交通物流、生态旅游、高端服务等不同类型的功能区”,“在总结功能区管理模式的基础上,进一步理顺市区事权,减少行政层级,条件成熟时,借鉴香港、新加坡的经验,在先试点的基础上,改区为管理区,管理区尽量划小,管理区为市政府的派出机构”。为此我们认为,深圳新一轮行政区划调整原则上不设立新的区级政府,不为未来的改革增添障碍,仍以增设新区的方式,拆分原来过大的行政区。
    1、新一轮行政区划调整的空间建议
    建议设立龙华新区,辖区包括现龙华、坂田、民治、大浪、观澜5个街道办,围绕高铁深圳北站的枢纽功能和华为、富士康两大企业的升级转型进行生产力布局的调整;设立滨海生态新区,辖区包括现龙岗区的葵涌、大鹏、南澳和盐田区的梅沙街道办,作为深圳的滨海生态旅游试验区,争取类似“海南旅游岛”的政策,打造国际一流的旅游度假目的地;将原龙岗区的平湖、横岗两街办划入盐田区,以建设物流功能区为目标,并以出口型轻工制造业与之相配套;设立“空港新区”,除现规划的空港新城的范围外,将沙井西部填海区也划入,以空港为枢纽,打造成为珠三角制造业服务的贸易功能区;将布吉、南湾两街道划入罗湖区,或单设“布吉新区”,作为全市城市更新的试验区。
    2、创新基层管理的体制机制
    根据前述《中共深圳市委、市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》中提出  “创新基层管理体制”,“在先试点的基础上,逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构……新设立的社区管理服务机构为管理区派出机构,管理幅度尽量划小,以提高城市精细化管理水平”。我们建议,不采取“将原来规模较大的街道办拆分出更多的街道办”的方式,不为未来街道办与社区工作站的进一步整合增加难度,新一轮行政区划调整不应增设街道办事处,而是在尽量照顾原自然村(社区工作站)的基础上,将全市划分为400-500个左右的社区,设立最基层的社区管理服务机构,每个社区管理服务机构大约服务2-3万居民,管理大约3-5平方公里的土地面积。
    光明新区、坪山新区应尽快推动整合街道办、原社区工作站的工作,变更为“社区管理服务机构”(事实上撤销原有的街道办),取得经验后,在增设的新区中推广,最后普及到原有并延续存在的六个行政区。
    同时,建议加大力度推动居委会自治改革,在“一站多居”的架构下,按照《居委会组织法》规定“一个居委会范围为100户至700户”(现状深圳市平均一个居委会约5000户)的要求,尽量划小居委会,尽可能以单个楼盘小区为一个居委会,从而在一定程度上解决居委会和业委会两种自治权之间的现实矛盾。
    3、社区管理服务机构的事权
    在特区公共服务均等化的基础上,深圳市应先在光明、坪山两个新区试点,逐步取消原街道办、行政村的经济发展职能,将经济发展主导权收归“功能区管委会”,将原社区工作站与集体股份公司政经分离,使得“社区管理服务机构”成为纯粹的公共服务提供者,而原集体股份公司则转变成为单纯的市场经济微观主体。在此转变过程中,市财政应加大投入,补贴改革成本。
    我们建议,在每一个“社区管理服务机构”,学习新加坡的模式,建立统一集中的公共服务平台,各种公共服务产品的垂直提供者在此平台上进行集成,为社区居民供应最优质的公共品,并鼓励部分可适度市场化的公共品外包给市场微观主体。
    4、社区管理服务机构的人员配备
    在原来大部制改革的基础上,深圳应进一步梳理市-区或功能区、社区管理服务机构之间的关系,按照决策-执行的分际,将公务员大比例下沉到社区管理服务机构。
我们建议,利用此种行政体系流程再造的机会,积极稳妥地推动基层干部与市直干部的交流,将大批市直机关干部充实到原关外的中层管理和基层服务平台,同时也起到分流大部制改革后的富余干部的作用。为此我们建议,除了所有新设功能区均为正局级,有效提供局级干部出路之外,所有的基层“社区管理服务机构”均设置为副处级,提供大量的处级职位,解决大部制改革后公务员升迁路径阻塞的问题。

    三、深圳进行新一轮行政区划调整可能遇到的困难和挑战
    无可否认,这样根本性的治理结构变革,会带来一系列新问题:比如功能区均为市政府派出机构,市级政府部门如何对其进行有效管理的问题,比如在最终撤销区一级政府之前的漫长过渡期内,新设功能区在宪政、民政等事务上仍归属原行政区政府管理,从而导致的大面积矛盾问题,再比如撤销街道办会遇到的强烈反弹的问题,这些问题应在进一步的行政管理和公共财政改革中逐步消化,却不应该成为不进行改革调整、不建立新型的城市治理结构的理由。
    我们认为,经过30年的发展,深圳的行政体系已经出现了运转相对不够灵活、体制机制缺乏创新、无法适应新形势等问题,非进行相对激进的改革调整,不足以重新激发活力,迎接未来更加严峻的挑战和竞争。而借特区内外一体化、行政区划调整之机,进行深圳行政体系的流程再造和打造全新的城市治理模式,是深圳重新获得青春活力、再燃激情的历史机会。