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关于我市加强地方立法规范民间借贷防范民间金融风险的建议

发布时间:2013-03-05      作者:致公党深圳市委会

 

深圳市政协五届四次会议提案:
 
关于我市加强地方立法

 

规范民间借贷防范民间金融风险的建议

 

致公党深圳市委员会

 

我市加强地方立法规范民间借贷的必要性:

一、我市民间借贷数量及金额逐年增长,由此引发民事纠纷逐年大幅增加,规范民间借贷已刻不容缓。

近几年,国家银根收紧,银行等金融机构的融资放贷门槛加高,尤其是2010年以来,通货膨胀加剧致银行利率倒挂,部分企业特别是中小企业融资难度加大,纷纷寻求向民间融资,使得民间借贷数量及金额呈逐年上升态势。据相关调研显示,截止到去年年底,我市通过信托等渠道形成的民间贷款约有1500亿元,纯民间借贷约3000亿元,4500亿元的民间借贷总额占我市全社会信贷总量的20%左右。以民间借贷晴雨表此类民事诉讼为例,我市民间借贷引发的案件呈大幅上升趋势。仅2009年至2011年三年间,我市法院民间借贷案件总标的额从6.51亿元上升到14.37亿元,呈大幅增长趋势。2011年至今先后爆发的温州与鄂尔多斯多起民间借贷资金链断裂,相关当事人“跑路”、债权人与债务人自杀等恶性事件都为我市敲响了警钟,规范民间借贷已刻不容缓,成为大势所趋。

、现阶段民间借贷立法不完善并且相对滞后,我市亟需进行地方立法弥补空白。

现阶段民间借贷立法十分不完善,并且滞后于社会实践:就全国立法层面而言,该部分立法主要散见于《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《担保法》、《刑法》以及《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《贷款通则》等法律、法规和规章中。上述立法主要有两层意思,一是符合金融活动特征的民间借贷,法律是严格禁止的,严重的甚至可能涉及刑事责任。二是纯粹个人之间的民间借贷,则奉行法无禁止即自由原则,只是对利率有所限制。但是民间借贷在上述两个层次之间其实存在很大的模糊地带。近段时间来,国家相关部门下发了多个文件试图厘清上述模糊地带,如最高人民法院自2010年至2012年先后下发《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》等一系列文件。但上述法律规定存在过于分散宽泛、部分法律规范内容有冲突、可操作性不强等缺陷,就我市地方立法而言,该领域几乎尚属空白,不能满足民间借贷领域发展完善的迫切需要。因此通过地方立法规范民间借贷行为是非常必要的。

三、立法滞后引发诸多社会问题,若不及时予以立法规范将影响正常金融、社会秩序。

由于现阶段民间借贷行为存在交易隐蔽、法律地位不确定、风险不易控制等特征,相关的立法滞后甚至缺位则将引发诸多社会问题:非法集资违法现象频发,集资者往往采取将传统乡土社会中以血缘、地缘为纽带的民间借贷扩大化的资金筹集方式,这种融资方式抗风险能力差,一旦资金链断裂便有可能引发新的“吴英案”;民间存在大量的私人担保公司,其运作与收费均十分不规范;网上贷款网站“陆金所”、“拍拍贷”等生意火爆,其操作缺乏法律依据,游走在法律边缘;甚至个别私人贷款机构以地下钱庄提供贷款的形式存在,致使非法集资、洗钱等犯罪活动充斥其间,尤其是与之紧密联系的高利贷社会危害更是与日俱增。在民间借贷实际操作中也存在诸多不规范之处,如借贷双方约定的利率大大高于银行同期同类贷款利率,往往高过四倍,有的高达十几倍;当事人对赌债、传销等非法债务通过要求对方出具借据、签订借款合同,甚至出具转账证明等,将非法债务“包装”后再以民间借贷纠纷起诉到法院,意图虚构债务恶意转移财产,或者实现法律不予保护的债权等等。这些行为若不立法加以规范,都会成为影响金融秩序甚至社会秩序的“定时炸弹”。

为此我们就加强我市立法,创新金融监管提出以下建议:

完善民间借贷相关法律制度与相应配套措施是一个长期的、系统的过程,必须多管其下,我市可从以下三方面入手进行探索:

一、制定并试行《深圳市民间借贷条例》,引导民间借贷步入阳光化、法制化轨道。

2009年中央提出的《放贷人条例》迟迟未能出台的情况下,我市应进行民间借贷地方立法的有益探索,可借鉴鄂尔多斯的《规范民间借贷暂行办法》和温州 “温州十二条”等金融改革成果,并结合本地实际出台《深圳市民间借贷条例》,以弥补立法缺失。首先,在该项立法中应明确民间借贷主体资格,如民间借、放贷人范围,民间借贷中介媒体的性质等,明确借、放贷人准入资格,并设计合理的民间借贷准入和退出机制。实践中民间放贷主体如个人、放贷公司、以及新兴的民间网络放贷人等均可纳入立法管辖范畴,并可借鉴香港《放债人条例》对尝试对放贷人设定一定的资金准入门槛并颁发相应牌照并予以登记备案。较大数额民间借贷应由放贷人在相关金融管理部门进行备案登记,便于政府及时了解民间借贷动态,控制风险;其次,不但在立法中规定民间借贷合同的效力认定、民间借贷利率的法律管制等常规性问题,而且尝试对网络借贷平台的风险控制问题以及民间借贷交易的信息监测问题等新型法律问题做出规定。为规范借贷活动的操作过程,还可将民间借贷交易习惯,整理成为规范统一的标准合同,提供给借贷双方作为范本;再次,严禁民间借贷违规行为。防止用虚构事实、隐瞒真相的方式进行民间借贷欺诈,禁止发生类似的“庞氏骗局”;禁止民间借贷以发展人头的方式进行资金传销或炒资金;禁止民间借贷的利息在借贷本金中扣除或计算复利;严把资金来源和去向关,凡是故意将资金用于违法活动的,如赌博、贩毒等,对该放贷人予以制裁,终身取消其放贷资格。

二、创新我市金融监管机制,建立分层次的监管体系,实现金融监管的多元化。

我市民间借贷监管现状是:立法缺失、主体缺位。要使民间借贷从地下无序的“灰色地带”走向地上有序的“阳光化”发展,必须通过制度设计为其健康发展营造良好的环境,推进民间借贷的阳光化、合法化、规范化。除了立法予以明确规定外,还需要建立分层次的监管体系:一是政府层面,首先要明确监管机构,监管机构可暂时由金融监管部门担任。由监管机构将超过一定限额的大笔民间借贷业务的交易方、金额、利率、资金流向等进行详细登记,将民间借贷纳入金融市场的监控中来,对于借方或贷方违规操作的,应及时公开披露其不良信用记录并重新评估其信用等级;建立危机警报发布机制,对较大风险的借贷行为及时进行评估并提出应对措施;二是民间层面,由政府发动民间借贷主体组成民间借贷行业自律委员会,以加强自律,发挥民间借贷自律组织在借贷监管中的主体作用,逐步形成政府监管与行业自律良性互动的局面,发挥全社会的力量共同维护民间融资市场的良性发展。

三、加快我市民间金融信用体系建设,改善民间借贷的信用环境。

在深化金融改革的过程中,我市亟需建立一个多种信用机构、多种信用工具、多种信用形式并存的复合型金融体系,规范民间借贷的合理发展。一是建立和完善深圳企业信用数据库并提供对外查询服务。通过整合本地区银行、政府相关职能单位(银行、法院、工商管理部门等已经存在类似的征信系统)的信用信息系统和资源等方式,建立起统一的企业信用情况数据库;通过定期对企业个人进行不良信用披露并向公众公示,实现对失信行为的协同监管。允许民间借贷行业自律委员会作为行业管理者,参与信用信息的采集、查询等方面的管理,并在企业信用情况数据库的基础上建立民间借贷信用记录库。二是规范各类民间借贷中介机构的信用体系。在大力清理整顿民间借贷中介机构的过程中严厉打击非法中介机构和违法违规的中介活动,对所有从事中介服务的经纪人,要严格按照有关规定进行资格认定,做到持证上岗。同时加强对民间借贷中介机构的内部监督,充分发挥各中介机构行业协会的自律作用,建立各类中介机构的自我约束机制。三是探索大额民间借贷保险制度。可在大型商业保险机构中探索增设民间借贷保险制度,以部分依法成立的民间借贷机构投保作为试点。如其申请破产,由保险公司赔付保险费,保障民间借贷机构的清偿能力,保护相关当事人权益。